The Vulnerabilities of Democracy

By Jennifer McCoy

DEMOCRACY and SUMMITS OF THE AMERICAS
Panel on the Inter-American Democratic Charter
Palacio San Martín
Buenos Aires, Argentina

Thank you for inviting me to speak at this important seminar on a theme that is central to the health of democracy in our hemisphere. I will discuss the theme of the Democratic Charter and offer some suggestions at the end of my commentary, but first I will identify four sources of democratic vulnerability and four responses from governments in the hemisphere.

I want to begin by acknowledging the fundamental progress made in the region since the 1970s, when most of the countries in Latin America experienced military governments and many suffered human rights abuses and restrictions on personal liberties. Today citizens are getting involved in every aspect of governance: more women are running for political office and being appointed to high office, indigenous groups are forming social movements and political parties, civic organizations are demanding transparency and accountability from their governments, freedom of expression is flourishing in an independent and vibrant press, ombudsmen and human rights defenders are active, and several countries are approving and implementing legislation to guarantee access to information to citizens.

Yet events in Bolivia this week painfully highlighted the fragile nature of our democracies, and four sources of vulnerability emerging from socio-economic disparities, weak political institutions, global economic interdependence, and contemporary security threats.

1. On socio-economic disparities: About 45 percent of Latin America and the Caribbean live under the poverty line. This equals about 225 million people. The Gini coefficient that measures income inequality indicates that Latin America has the most unequal income distribution in the world. The worst news is that both the number of people living in poverty and the income gap have grown larger in the past fifteen years, not smaller. Average urban unemployment rose from 8.8 to 10.4 percent from the early 1990s to 2003, and the informal economy has ballooned. Per capita economic growth remained virtually stagnant from 1981 to 2003, shackling the ability to reduce poverty. That is the reason for the theme of the summit this year.

2. The vulnerability of weak political institutions is perhaps most evident in the abysmally low confidence placed in political parties among many citizens of the hemisphere. Political parties and Congress often rank near the bottom of public opinion polls and fall well short of other institutions such as the church, the media, or the military. Citizens are losing confidence in the ability of their governments to deliver on the promises made to improve living standards, to end corruption, to give every citizen equal access to justice.

3. The socio-political implications of global economic vulnerabilities are evident in the still unresolved negotiations over agricultural subsidies to move forward the FTAA, in the debt restructuring being carried out by Argentina, and in the protests of Bolivians over French water contractors and natural gas pipelines through Chile.

4. Contemporary security threats from narcotrafficking, organized crime, and international terrorism tempt governments and citizens alike to look for tough solutions that may collide with the free movement of people and protection of basic civil liberties and human rights.

The consequence of these vulnerabilities is often disruption of government and deep disillusionment with democratic institutions. Just since we entered the twenty-first century, five elected presidents were forced to step down before the completion of their terms, in the wake of massive civic discontent with the direction their country was heading. Across the hemisphere, Latinbarometer and UNDP report that many citizens are dissatisfied with the performance of their democracies. We run the very real risk that dissatisfaction with the performances of democratic governments will transform to disillusionment with democracy itself.

The difficulty of governing in the face of these vulnerabilities has produced some undesirable, if understandable, reactions affecting the democratic system. These responses include attempts 1) to remove accountability by conjoining powers of the state, rather that respecting separation of powers; 2) to curtail political protest and freedom of speech rather than enable it; 3) to exclude challengers rather than encouraging competition of ideas and political proposals; and 4) to privilege security concerns over fundamental civil liberties protected by international treaties. These four reactions affecting democracy are taken with the purpose of retaining power, at least to the end of a term, and maintaining some semblance of governability.

Recent tensions in Ecuador and Venezuela illustrate the first kind of reaction: the tendency toward conjoining powers by using a majority in Congress to appoint or remove members of courts or electoral authorities in such a way as to give advantage to one political force and thus removing the possibility of these institutions serving as checks on the executive branch. One-party domination of election commissions has also been an issue recently in the Dominican Republic and Haiti. Nicaragua, on the other hand, illustrates a case where some claim that the legislature has approved reforms usurping on executive power.

On the second type of reaction, which affects freedom of expression and political dissent, we can say that in many countries, journalists have been threatened or harmed when investigating cases of corruption and organized crime, sometimes linked to law enforcement actors, including in Brazil, Colombia, Guatemala, Mexico, Paraguay, and Peru. Continued laws criminalizing desacato and difamación throughout Latin America pose threats of self-censorship by news media or disproportionate punishing of such acts with deprivation of liberty. Venezuela and some Mexican states are moving in the opposite direction from the ruling of the Inter-American Court of Human Rights by stiffening the criminal penalties for libel and slander of public officials. Particularly worrisome is any application of laws in a manner targeted to political opposition in an effort to stifle political criticism or dissent.

With respect to the third reaction of excluding challengers, actions by two political parties in Nicaragua and Mexico to name members of the electoral authority to the exclusion of other parties may be read as an attempt to exclude the possibility of other parties effectively competing in electoral contests. The tendency of a single generation to maintain party leadership threatens the ability to renew political leadership through generational change, especially where internal party democracy is weak, as in much of the hemisphere.

The tendency in the continent to change the constitution to allow for immediate re-election of the president and to apply the law retroactively to include the executive who has promoted the law, as has happened in Argentina, Brazil, Peru, Venezuela, and now potentially Colombia, many times allows for unseemly pressure by a sitting executive.

On the fourth response, in response to the terrorist attacks of Sept.11, 2001, the United States initiated a war against terrorism and passed sweeping legislation that allowed for unprecedented surveillance and intrusion into private lives, curtailed due process rights of individuals, created a climate of self-censorship where any questioning of the approach was interpreted to be unpatriotic, placed new limits on access to information, and authorized indefinite, incommunicado detention without charge of 600 individuals. Some other countries in the hemisphere have used the example of the U.S. expansion of executive power to justify interpreting internal dissension as a security threat, thereby undermining civil rights.

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Four years ago, Canada and Peru took the lead to develop a new, more explicit commitment to democracy for the hemisphere. On Sept. 11, 2001, the foreign ministers of this hemisphere signed in Lima an historic document, the Inter-American Democratic Charter, demonstrating their commitment to democratic government and human rights. Yet, the hemisphere has not been able to prevent crises of the magnitude of a short-lived coup in Venezuela and a continued deep polarization and division in that country, a long political impasse in Haiti resulting in the departure of its president and an essentially failed state, or repeated road blockades and mass protests in Bolivia and Ecuador.

Governments in the region seem to view the Democratic Charter as a punitive instrument, rather than a constructive one. Its preventative potential has not been realized. The charter commits nations to help one another when our democratic institutions are threatened either by actors in civil society or outside the law, by governments closing political space to their citizens, or by one branch of government usurping the prerogatives of another branch. The charter can be a punitive instrument, providing for sanctions when a serious alteration or interruption of the democratic order occurs. It is also a preventative instrument, providing for technical assistance and political encouragement to prevent democratic erosions early on. We should work together to realize the Charter's potential for preventing democratic crises.

Implementing the charter depends on the political will of governments. The willingness to use the charter proactively to warn about early erosions and help prevent their transformation into full-blown crises is hampered by fears that once it is applied in one country, the charter may next be applied to other governments. Currently, the OAS Secretary General cannot even make a visit to evaluate a country at risk without an invitation from the government. Such invitations are rare. If a threatened government fears that it will be seen as weak if it calls for assistance under the charter, it will not do so. If the government itself is the threat to democratic rights, it will be loath to invite an external evaluation.

Two simple actions would help to remedy these problems and allow the governments of this hemisphere to act when needed. I applaud the suggestion of the secretary general this morning for a mutual mechanism to evaluate democracy that could be combined with the following ideas.

First, a clear definition of "unconstitutional alteration of interruption" would help guide us in determining when to take action in defense of democracy. Conditions warranting action should include:

1. Violation of the integrity of central institutions, including constitutional checks and balances providing for the separation of powers.
2. Holding of elections that do not meet minimal international standards.
3. Failure to hold periodic elections or to respect electoral outcomes.
4. Systematic violation of basic freedoms, including freedom of expression, freedom of association, or respect for minority rights.
5. Unconstitutional termination of the tenure in office of any legally elected official by any other elected or non-elected actor.
6. Arbitrary or illegal removal or interference in the appointment or deliberations of members of the judiciary or electoral bodies.
7. Interference by non-elected officials, such as military officers, in the jurisdiction of elected officials.
8. Systematic use of public office to silence, harass, or disrupt the normal and legal activities of members of the political opposition, the press, or civil society.

Second, we also need to develop a set of graduated, automatic responses to help us overcome the inertia and paralysis of political will that result from uncertain standards and the need to reach a consensus de novo on each alleged violation. To begin, when a democratic threat is identified, the alleged offenders would be requested to explain their actions before the permanent council. A full evaluation would follow, and possible responses could be chosen from a prescribed menu of appropriate options, involving not only the OAS, but also incentives and disincentives from multilateral institutions and the private sector. The responses provided for in the Rio Treaty could be considered as well.

In closing, we should recall that as the theme for the summit in November is employment to strengthen democratic governance, democracies with strong and independent institutions and rule of law are important to generate employment, reduce poverty, and tackle inequality.

"Las Vulnerabilidades de la Democracia"
Dr. Jennifer McCoy, Carter Center

"DEMOCRACIA y CUMBRES DE LAS AMERICAS"
Panel sobre la Carta Democrática Interamericana
Viernes 11 de Marzo de 2005
Palacio San Martín
Buenos Aires, Argentina

Gracias por invitarme a hablar en este seminario tan importante, sobre un tema central para el buen desarrollo de la democracia en nuestro hemisferio. Voy a llegar al tema de la Carta Democrática con algunas sugerencias al final de mis comentarios, pero primero identificaré cuatro fuentes de vulnerabilidades democráticas y cuatro respuestas de gobiernos en el hemisferio.

Quiero empezar primero por reconocer el progreso fundamental que se ha hecho en la región desde la década de los setenta, cuándo la mayor parte de los países de Latinoamérica vivían bajo gobiernos militares, sufrieron abusos en contra de los derechos humanos y restricciones a las libertades civiles. Hoy día, los ciudadanos se involucran más en cada aspecto del gobierno: hay más mujeres postulándose como candidatas de elección popular y más mujeres son nombradas para ocupar a los cargos en la administración pública, grupos indígenas forman movimientos sociales y partidos políticos, organizaciones cívicas exigen transparencia y rendición de cuentas a sus gobiernos, la libertad de expresión florece en una prensa independiente y vibrante, defensores del pueblo y defensores de los derechos humanos toman parte activa en la política y algunos países están aprobando e implementando legislación que garantice a los ciudadanos acceso a la información.

Sin embargo, los sucesos en Bolivia esta semana, destacaron dolorosamente el carácter frágil y cuatro principales fuentes de la vulnerabilidad de nuestras democracias: las disparidades socio-económicas, la debilidad de las instituciones políticas, la interdependencia de la economía global, y las amenazas contemporáneas a la seguridad.

1) Con respecto a la primera, las disparidades socio-económicas: cerca del 45 por ciento de la población de Latinoamérica y el Caribe vive por debajo del umbral de pobreza, lo cual equivale a 225 millones de personas. El coeficiente Gini, que mide la desigualdad de ingresos, indica que Latinoamérica tiene la peor distribución del ingreso en el mundo. La peor noticia es que el número de personas que viven por debajo del umbral de pobreza, en lugar de disminuir, ha aumentado en los últimos 15 años, al igual que la brecha en el ingreso entre ricos y pobres. El promedio del desempleo urbano ha crecido de un 8,8 a un 10,4 por ciento de la población, desde los primeros años de la década de los noventa hasta 2003, y el sector informal se ha acrecentado. El crecimiento económico per cápita quedó prácticamente estancado entre el año 1981 y el año 2003, bloqueando la capacidad de reducir la pobreza. Por eso es el tema de la cumbre este año.

2) En cuanto a la segunda fuente de vulnerabilidad, la de las instituciones políticas, es quizás muy evidente cuando se observa el bajísimo nivel de confianza en los partidos políticos que tienen muchos ciudadanos de este hemisferio. Los partidos políticos y el Congreso ocupan, casi siempre, el último lugar en las encuestas de la opinión pública, muy por debajo de otras instituciones como la Iglesia, la prensa o el ejército. Los ciudadanos pierden confianza en la capacidad de los gobiernos de cumplir sus promesas-de mejorar el nivel de vida, acabar con la corrupción y dar a cada ciudadano igualdad de acceso a la justicia.

3) Con respecto a la tercera, referida a la interdependencia mundial y la globalización, las implicaciones socio-políticas de las vulnerabilidades que genera la economía global son evidentes en las todavía no resueltas negociaciones sobre subsidios agrícolas que son necesarios para seguir adelante con el ALCA, en la reestructuración de deuda que lleva a cabo Argentina, y en las manifestaciones de los Bolivianos contra los contratistas franceses de agua y la construcción de gasoductos a través de Chile.

4) Finalmente, en cuarto lugar, las amenazas contemporáneas a la seguridad por parte del narcotráfico, el crimen organizado y el terrorismo internacional tientan a los gobiernos y a los ciudadanos a buscar soluciones radicales que pueden llegar a enfrentar el derecho de tránsito libre y la protección a las libertades civiles básicas y los derechos humanos.

Las consecuencias de estas cuatro vulnerabilidades son, frecuentemente, la interrupción de la gobernabilidad y un desencanto profundo con las instituciones democráticas. Desde que entramos en el siglo veintiuno, cinco presidentes electos fueron forzados a resignar antes de cumplir con sus mandatos, tras un descontento masivo por parte de los ciudadanos con la dirección en que se dirigía su país. Las encuestas de Latinobarómetro y el PNUD reportaron que a lo largo del hemisferio, un número importante de ciudadanos está insatisfecho con los resultados de la democracia. Por lo tanto, corremos el enorme riesgo de que ésta insatisfacción con los gobiernos democráticos se transforme en una desilusión con la democracia misma.

La dificultad de gobernar frente a estas vulnerabilidades ha provocado indeseables, aunque comprensibles, reacciones afectando los sistemas democráticos. Estas reacciones incluyen 1) el ignorar la obligación de la rendición de cuentas de los gobernantes, mezclando los poderes del Estado en lugar de respetar la separación de poderes, 2) coartar la libertad de expresión y la protesta política, en vez de promoverla, 3) excluir a los opositores, en vez de promover la competencia de ideas y propuestas políticas, y 4) privilegiar las preocupaciones por la seguridad sobre las libertades individuales protegidas por tratados internacionales. Estas cuatro reacciones que afectan la democracia, tienen el fin de retener el poder, por lo menos hasta el final del periodo y a su vez, de mantener a lo menos un mínimo nivel de gobernabilidad.

Recientes tensiones en Ecuador y Venezuela ilustran el primer tipo de reacción hacia la mezcla de poderes, usando una mayoría en el congreso para nombrar o remover miembros de las cortes, o autoridades electorales, con una consecuencia de favorecer a determinada fuerza política, cancelando la posibilidad de que estas instituciones sirvan como contrapeso del poder ejecutivo. El dominio de un solo partido en las autoridades electorales ha sido un problema recientemente en República Dominicana y Haití. Por otro lado, Nicaragua ilustra un caso donde la legislatura aprobó reformas que, según algunos, usurpan el poder ejecutivo.

Sobre el segundo tipo de reacción, que afecta la libertad de expresión y disenso político, podemos decir que en muchos países los periodistas han sido amenazados o atacados cuando están investigando casos sobre corrupción y crimen organizado, a veces ligados a autoridades encargadas de la aplicación de la ley. Esta situación se ha presentado en Brasil, Colombia, Republica Dominicana, Guatemala, México, Paraguay, y Perú. Además, leyes que criminalizan el desacato y la difamación en Latinoamérica amenazan con el surgimiento de la autocensura de los medios de prensa o la imposición de penas desproporcionadas para esos actos, como la privación de la libertad. Venezuela y algunos estados en México al endurecer las penas por calumnia y difamación de los servidores públicos, se mueven en la dirección contraria a lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es particularmente preocupante cualquiera aplicación de la ley contra la oposición política, en un esfuerzo por suprimir la crítica y el disenso político.

En cuanto a la tercera reacción referida a excluir la competencia política, las acciones llevadas a cabo por dos partidos políticos en México y Nicaragua, para nombrar miembros de la autoridad electoral, excluyendo miembros de otros partidos, podrían ser considerado como un intento de mantener al margen la posibilidad de otros partidos políticos de participar de forma efectiva en los procesos electorales. En muchos países, la tendencia de que una sola generación mantenga el liderazgo de un partido, amenaza la posibilidad de renovar el liderazgo político a través del cambio generacional, especialmente donde la democracia interna partidista es débil, como sucede en gran parte del hemisferio.

La tendencia en el continente a cambiar la constitución para permitir la reelección inmediata del presidente y aplicar la ley de forma retroactiva con el fin de incluir al gobierno de turno, como sucedió en Argentina, Brasil, Perú, Venezuela, y, ahora probablemente Colombia, genera en muchos casos una gran presión por parte del poder ejecutivo.

Respecto al cuarto tipo de reacción, en respuesta a los ataques del 11 de septiembre de 2001, los Estados Unidos inició una guerra contra el terrorismo, por lo que aprobó leyes que permiten una vigilancia sin precedentes y la intrusión en la vida privada, socavó el derecho al debido proceso, creó un clima de autocensura, en el cual cualquier cuestionamiento fue interpretado como antipatriótico, puso nuevos límites al acceso a la información y autorizó la detención incomunicada indefinida sin presentar cargos a 600 individuos. Algunos países en el hemisferio han usado el ejemplo estadounidense de la ampliación de los poderes del ejecutivo, para justificar la interpretación del disenso interno, como una amenaza a la seguridad, y así, por lo tanto, ocasionar el debilitamiento de los derechos civiles.

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Hace cuatro anos, Canadá y Perú tomaron el liderazgo para desarrollar un nuevo y más explicito compromiso con la democracia en el hemisferio. El 11 de septiembre de 2001, los ministros del exterior de este hemisferio firmaron en Lima un documento histórico, la Carta Democrática Interamericana, demostrando su compromiso con el gobierno democrático y los derechos humanos. Sin embargo, el continente no ha sido capaz de prevenir crisis de la magnitud del breve golpe de estado vivido en Venezuela y la continua y profunda polarización y división de ese país. No ha sido capaz de prevenir un largo impasse político y el levantamiento armado en Haití que resultó en la salida de su presidente y en un estado fallido, ni tampoco de prevenir los bloqueos de caminos y las protestas masivas en Bolivia o Ecuador.

Los gobiernos de la región parecen ver la Carta Democrática como un instrumento punitivo, en vez de como un instrumento constructivo. Su potencial preventivo no ha sido alcanzado. La Carta compromete a las naciones a ayudarse unas a otras cuando nuestras instituciones democráticas se ven amenazadas tanto por actores en la sociedad y fuera de la ley, como por gobiernos que cierran los espacios políticos a sus ciudadanos, o por la usurpación de funciones de un poder del gobierno sobre el otro. La carta puede ser un instrumento punitivo, que provee sanciones cuando ocurren serias alteraciones o la interrupción del orden democrático, pero también es un instrumento preventivo que provee asistencia técnica y apoyo político para prevenir a tiempo la erosión democrática. Debemos trabajar juntos con el fin de utilizar el potencial de la carta para prevenir crisis democráticas.

La implementación de la carta depende de la voluntad política de los gobiernos. La voluntad de usar la carta de manera pro-activa para detectar a tiempo los problemas y así ayudar a prevenir a que éstos se trasformen en crisis totales, es obstaculizada por el miedo de que, una vez aplicada en algún país, la carta pueda ser usada en contra de otros gobiernos. Actualmente, el secretario general de la OEA no puede, sin que haya una invitación por parte de algún gobierno, hacer una visita para evaluar al país en riesgo. Estas invitaciones son, además, muy raras. Si un gobierno amenazado por una crisis teme ser visto como débil por solicitar asistencia, bajo los principios de la Carta, entonces nunca pedirá ayuda. Si por el contrario, es el gobierno mismo quien amenaza los derechos democráticos, éste se opondrá rotundamente a hacer una invitación para que se lleve a cabo una evaluación externa.

Dos simples acciones ayudarían a remediar este problema y permitirían a los gobiernos de este hemisferio a actuar cuando sea necesario. Aplaudo la sugerencia del Secretario General esta mañana para un mecanismo de evaluación mutuo sobre la democracia, que se puede juntar con las ideas siguientes.

Primero, una clara definición de "alteración o interrupción inconstitucional" nos ayudaría a orientarnos sobre cuándo debemos llevar a cabo una acción en defensa de la democracia. Las condiciones que justifiquen la intervención deben incluir:

1. Violación de la integridad de las instituciones centrales, incluyendo controles y balances constitucionales que garanticen la separación de poderes.
2. Realización de elecciones que no cumplan con los estándares mínimos internacionales.
3. La falta de elecciones periódicas, o no respetar los resultados electorales.
4. La sistemática violación a las libertades básicas, incluyendo la libertad de expresión, la libertad de asociación, o el respeto de los derechos de las minorías.
5. Terminación inconstitucional de un funcionario elegido legalmente para un cargo por cualquier otro sector, electo o no.
6. Destitución arbitraria o ilegal, o interferencia en el nombramiento o las deliberaciones de los miembros del poder judicial o de los cuerpos electorales.
7. Interferencia de funcionarios no electos, como oficiales militares, en la jurisdicción de los funcionarios electos.
8. Uso sistemático de un cargo público para silenciar, acosar o interrumpir las actividades normales y legales de los miembros de la oposición política, la prensa, o la sociedad civil.

En segundo lugar, necesitamos también desarrollar un conjunto de respuestas automáticas graduales, que nos ayuden a superar la inercia y la parálisis de la voluntad política, que es el resultado de estándares inciertos, y de la necesidad de llegar nuevamente a un consenso sobre cada posible violación. Para empezar, cuando se identifique una amenaza democrática, se pediría a los supuestos infractores que expliquen sus acciones ante el Consejo Permanente. Esto sería seguido de una evaluación completa y se podrían escoger las posibles respuestas de un menú previo de opciones apropiadas, que involucren, no sólo a la Organización de Estados Americanos, sino también, a los organismos multilaterales y el sector privado en la promoción de incentivos y castigos. Se podrían considerar a sí mismo las respuestas que provee el tratado de Río.

En conclusión, teniendo en cuenta que el tema de la cumbre de noviembre tendrá como tema el empleo para el fortalecimiento de la democracia, es conveniente recordar que las democracias con instituciones fuertes e independientes, y con una clara vigencia del estado de derecho, son las que podrán generar empleo, reducir la pobreza, y combatir la desigualdad.